Yenny Sucipto
Berdasarkan data Kementerian Dalam Negeri, dari tahun 2004 sampai tahun 2006 ini, jumlah pejabat yang diduga terlibat korupsi tercatat telah mencapai 1.100 orang. Jumlah tersebut masing-masing terdiri dari 7 (tujuh) gubemur, 60 (enampuluh) bupati/walikota dan 8 (delapan) kepala daerah. Sedangkan untuk jumlah anggota DPRD rinciannya masing-masing 327 anggota DPRD pro¬vinsi dan 735 anggota DPRD kabu¬paten/kota. Dari jumlah keseluruhan itu, menurut informasi dari Kementerian Dalam Negeri sebagian besar telah diber¬hentikan sementara karena telah diproses secara hukum.
Tingginya angka korupsi tersebut menunjukkan bahwa melakukan korupsi di daerah bukan lagi menjadi pekerjaan yang sulit, dan juga bukan pekerjaan baru karena diyakini telah berlangsung dalam kurun waktu yang lama waris-mewarisi sehingga seolah korupsi telah menjadi bagian tradisi/budaya pejabat di Indonesia.
Berdasarkan pengalaman FITRA selama melakukan advokasi anggaran, pola-pola korupsi di daerah sebenarnya mudah dibaca dan dipetakan. Apalagi korupsi di Indonesia cenderung “telanjang” dan kasat mata, karena koruptor di Indonesia hanya pandai mencuri/menggelapkan tetapi tidak pandai menyimpannya.
Korupsi Keuangan Daerah Berdasarkan Modus
Berdasarkan modusnya, korupsi keuangan daerah lebih banyak dilakukan dalam 4 (empat) modus yaitu : Program/anggaran yang mengada-ada (menyalahi ketentuan PP 110 tahun 2000); anggaran ganda (double budgeting); anggaran fiktif (split budget); dan mark up.
1. Pelanggaran PP No.110/2000.
Kasus korupsi keuangan daerah yang dijerat menggunakan PP No.110/2000 saat ini hampir mayoritas dilakukan oleh anggota DPRD dengan cara mengalokasikan anggaran yang sebenarnya tidak diatur/tidak dibolehkan oleh PP No.110/2000. Dari catatan FITRA bentuk-bentuk alokasi anggaran tersebut antara lain:
- premi asuransi anggota dewan;
- uang pensiun atau lebih dikenal dana tali asih;
- uang pemeliharaan kesehatan bulanan untuk pimpinan dan anggota dewan;
- biaya perawatan dan pengobatan; dan
- biaya kegiatan fraksi.
Contoh terbaru, yang saat ini masih dalam proses penyidikan oleh Kejaksaan adalah 18 (dua belas) orang mantan anggota DPRD Kabupaten Batang Jateng karena mengalokasikan anggaran untuk uang pensiun dan premi asuransi.
2. Anggaran ganda (double budgeting)
Penganggaran ganda juga sering ditemukan ketika masing-masing pos anggaran dalam APBD diteliti. Beberapa contoh kasus korupsi karena penganggaran ganda adalah sebagaimana yang terjadi di Sumbar dan Jabar. Dalam APBD Sumbar terdapat alokasi dana tunjangan kesejahteraan sebesar Rp 2 juta/orang per bulan. Tapi di pos lain, muncul bentuk lain tunjangan pemeliharaan kesehatan sebesar Rp 367.014.000,-. Padahal, kedua item itu sebenarnya adalah sama-sama sebagai asuransi kesehatan dalam bentuk jaminan. Sehingga telah terjadi duplikasi atau pengulangan item anggaran untuk satu hal. Di Jawa Barat juga terjadi kejadian serupa, kasus pembobolan APBD 2000, 2001, 2002 oleh anggota DPRD beserta pimpinannya menggunakan pos dana kaveling. Nilai totalnya sebesar Rp 25 Milyar untuk 100 orang anggota DPRD. Pos dana kaveling ini merupakan duplikasi dari pos lain yang sebenarnya telah ada.
3. Anggaran fiktif (split budget)
Anggaran fiktif adalah salah satu modus yang juga sering digunakan dengan cara membuat item atau mata anggaran yang sebenarnya tidak pernah direalisasikan untuk tujuan itu, namun dialokasikan untuk kepentingan lainnya. Contohnya kasus pembobolan APBD 2001 Kepri yang merugikan keuangan daerah mencapai Rp 4,3 Milyar. Cara yang dilakukan, Bupati dibantu Kepala Dispenda, Kepala Dinas PU dan Kabag Keuangan Kepri beramai-ramai membuat proposal fiktif yang diperuntukkan kalangan LSM yang telah membantu dalam memperjuangkan pemekaran Kepri. Namun sebenarnya, dana sebesar itu justru mengalir ke kantong atau rekening pribadi mereka masing-masing.
4. Mark up Anggaran
Modus dengan cara menaikkan nilai anggaran dari nilai sebenarnya adalah modus yang paling trend dikalangan pejabat karena cara ini lebih mudah dan cepat. Contohnya adalah di Kabupaten Jeneponto dalam APBD 2002 dan 2003 untuk pos anggaran pembangunan dan pos anggaran rutin. Beberapa yang terindikasi bermasalah adalah pembocoran dana sebesar Rp 1,4 milyar, indikasi kerugian negara sebesar Rp 18 milyar, pengeluaran tanpa bukti, mark up anggaran sebesar Rp 65,1 milyar, termasuk pengeluaran yang tidak dicantumkan dalam APBD senilai Rp 20,7 milyar. Di Kaltim, APBD 2003 untuk pos pembelian pesawat GA8 oleh Pemprov Kaltim di mark-up hingga 2 milyar per unit pesawat dari total 5 pesawat yang dibeli. Total kerugian mencapai Rp 10,5 milyar.
Korupsi Keuangan Daerah Berdasarkan Tahap Penyusunan APBD
Jika ditinjau dari tahapan penyusunan anggaran, peluang-peluang korupsi hampir terjadi di semua tingkatan, mulai dari tahap perencanaan, penyusunan, pelaksanaan, bahkan sampai dalam tahap pengawasan dan pertanggungjawaban.
1. Indikasi Korupsi di Tahap Perencanaan
Di tingkat perencanaan, indikasi korupsi telah terlihat ketika proses perencanaan sengaja tidak melibatkan masyarakat secara luas. Perencanaan sengaja disusun sepihak tanpa melalui forum perencanaan bersama dari tingkatan terbawah sampai atas. Kalaupun toh ada, misalnya dalam pelaksanaan musrenbang dari tingkat kelurahan, kecamatan sampai kabupaten/kota itu tidak lebih hanya sebatas formalitas untuk memenuhi ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur pengelolaan keuangan daerah sehingga cenderung kontraproduktif. Sebab plafon anggaran telah ditetapkan terlebih dahulu sebelum musrenbang dilaksanakan, sehingga rencana-rencana pembangunan yang diaspirasikan masyarakat dalam musrenbang pada akhirnya akan terbentur dan terpotong dengan batasan plafon anggaran yang telah ditetapkan terlebih dahulu, tidak peduli walaupun usulan musrenbang itu memang benar-benar prioritas kebutuhan masyarakat. Akhirnya, perencanaan anggaran tetap diputuskan secara sepihak oleh para pengelola keuangan daerah, dan disinilah seringkali terjadi upaya-upaya korupsi. Hasilnya dapat diketahui kemudian, sebagaimana hasil assesment FITRA dengan mengambil sampel 15 APBD Kabupaten/Kota yang tersebar di Indonesia, rata-rata sebesar 80% anggaran hanya dihabiskan untuk membiayai kebutuhan birokrasi seperti: sarana-prasarana kantor (gedung, kendaraan dll), tunjangan, premi, vakasi, dll.
2. Indikasi Korupsi di tahap Penyusunan Anggaran
Peluang korupsi yang paling terbuka setelah tahap perencanaan adalah dalam tahap penyusunan anggaran karena selalu dilakukan secara tertutup oleh eksekutif. Hampir tidak ada satupun masyarakat yang mengetahuinya karena memang tidak ada sosialisasi yang bersifat terbuka dari eksekutif. Bahkan banyak LSM telah mencoba meminta agar rapat penyusunan anggaran dilakukan secara terbuka seringkali terbentur oleh alasan-alasan birokratik yang menganggap rapat bersifat intern, rahasia dan tertutup untuk umum, padahal nyata-nyata rapat tersebut bukanlah rapat yang membahas rahasia negara. Karena tertutupnya eksekutif, maka kontrol dari masyarakat, LSM dan press pada akhirnya sangat lemah, sehingga seringkali luput dari perhatian masyarakat dan media massa.
Modus korupsi yang dilakukan dalam tahap penyusunan anggaran sebenarnya sangat klasik yaitu di satu sisi membuat perkiraan pendapatan yang diperkecil (mark down), dan disisi lain membuat perkiraan belanja yang diperbesar (mark up). Dan ketika memasuki tahap pembahasan dengan legislatif yang juga seringkali dilakukan dalam rapat tertutup dan lobby-lobby setengah kamar, pembahasan diakhiri dengan bargaining bagi-bagi proyek, proyek fiktif dan proyek titipan.
3. Indikasi Korupsi di Tahap Pelaksanaan dan Pertanggungjawaban
Korupsi dalam tahap pelaksanaan biasanya dilakukan dengan cara mark up anggaran proyek, tender tertutup, dan proyek/kegiatan tidak sesuai dengan spesifikasi atau rencana. Dalam tahap pengawasan, masih sering terjadi kolusi antara Bawasda dengan pelaksana proyek. Dalam tahap pertanggungjawaban biasanya disusun secara fiktif yaitu realisasi disesuaikan dengan plafon anggaran, namun sebelum itu memang telah terjadi kesepakatan konspiratif antara eksekutif dan legislatif untuk menerima laporan pertanggungjawaban yang fiktif tersebut. Dan sengaja bahan laporan pertanggungjawaban itu tidak disosialisasikan kepada masyarakat luas untuk menutupi penyimpangan-penyimpangan keuangan daerah yang dilakukan.
Investigasi Korupsi Keuangan Daerah
1. Tahapan Investigasi
Langkah pertama yang biasa dilakukan dalam investigasi adalah mencari petunjuk awal tentang indikasi-indikasi korupsi keuangan daerah. Petunjuk tersebut dapat diperoleh dari bocoran-bocoran informasi dari internal birokrasi sendiri dengan menggunakan pendekatan konflik. Oleh karena itu, perlu untuk mengetahui terlebih dahulu tentang peta konflik internal birokrasi yang akan kita investigasi. Dari peta konflik itu, kita akan dapat menentukan orang atau kelompok mana yang dapat kita mintai sumber informasi, misalnya: aparat pengawasan pemerintah (BPK, BPKP, Itjen, Itwil, SPI), kontraktor/supplier yang kalah dalam tender, lawan politik, dll.
Setelah sumber-sumber informasi berhasil didapatkan, maka tahapan selanjutnya adalah menguji tingkat kebenaran informasi sekaligus membedahnya dari sudut potensi korupsi, misalnya apakah ditemukan unsur-unsur kerugian keuangan daerah, unsur-unsur penyelewengan jabatan/kewenangan, dan unsur-unsur pelanggaran terhadap ketentuan peraturan yang mengatur tentang pengelolaan keuangan daerah. Untuk memahami unsur-unsur tersebut, diperlukan pula studi literatur yang cukup mendalam khususnya literatur yang menyangkut ”aturan-aturan main” di bidang anggaran daerah misalnya peraturan-peraturan tentang pengelolaan keuangan daerah, penyusunan APBD dll.
Setelah semua informasi diuji, langkah berikutnya adalah membuat hipotesis investigasi melalui bedah kasus untuk menguak modus operandi dengan menggunakan rumus 5W 1H 5W 1H (apa, siapa, dimana, bagaimana, bilamana, bagaimana). Dari bedah kasus tersebut kita dapat menyusun perencanaan pembuktian melalui pengumpulan keterangan saksi maupun dokumen/surat (LPJ Kepala Daerah, APBD, RASK, hasil audit BPK, Itjen dll).
Alat-alat bukti yang ada kemudian diklasifikasi dan dianalisis ulang lebih mendalam. Hasil analisis tersebut kemudian ditulis dalam bentuk laporan yang minimal memuat:
Latar Belakang (data umum)
Kasus posisi (5W 1H)
Kronologi (berikut dokumen pendukung)
Modus operandi (berikut flowchart)
Pihak yang terlibat
Penyimpangan/Penyelewengan/Indikasi Korupsi
Kerugian negara
2. Alat Bukti Menjadi Kendala Utama Investigasi
Kendala yang sering dihadapi dalam investigasi korupsi keuangan daerah adalah dalam hal pembuktian. Sampai saat ini, ratusan kasus-kasus korupsi keuangan daerah yang dilaporkan oleh LSM dan masyarakat kepada KPK, Kepolisian maupun Kejaksaan sering berhenti ditengah jalan karena minimnya/tidak adanya alat bukti. Padahal laporan tersebut sebenarnya telah lengkap memuat kronologi, modus operandi, pihak-pihak yang terlibat berikut angka-angka kerugian keuangan daerah yang ditimbulkan, hanya saja sering tidak dilengkapi dengan alat bukti baik berupa keterangan saksi maupun surat/dokumen. Ini dikarenakan para saksi seringkali tidak mau mengambil resiko karena takut dituntut balik jika kasus korupsi itu nantinya tidak terbukti. Begitu pula dalam hal surat/dokumen, seringkali kita harus berhadapan dengan birokrasi yang menghambat bahkan melarang kita dalam hal mengakses dokumen. Hal ini diperparah lagi oleh lembaga penyidik yang tidak mau pro aktif dalam membantu mencari alat-alat bukti yang diperlukan.
3. Menjadikan Assesment Sebagai Alat Bukti
Mencari alat bukti khususnya dalam bentuk dokumen sebenarnya bisa dilakukan dengan cara assesment terhadap dokumen-dokumen anggaran misalnya APBD, RASK dan hasil audit BPK terhadap APBD. Dengan assesment kita akan dapat mengetahui bentuk-bentuk korupsi disertai dengan angka detailnya. Contohnya misalnya adalah penanganan kasus korupsi keuangan daerah saat ini, dimana sebagian besar anggota DPRD terjerat hukum karena telah menyusun program/anggaran yang menyalahi ketentuan PP No.110/2000 seperti dana pensiun, premi asuransi, dll. Penanganan kasus korupsi tersebut sebagian besar merupakan hasil laporan LSM yang didasarkan pada hasil assesment dokumen APBD. Dengan assesment, kita juga akan secara mudah mencari tahu tentang program-program yang bersifat ganda (double budget).
Untuk kasus korupsi mark up khususnya dalam pengadaan barang, alat bukti yang dapat diberikan adalah dengan cara mencari daftar harga barang berikut merknya untuk dibandingkan dengan dokumen realisasi anggaran. Sebab sebagian besar modus mark up pengadaan barang dilakukan dengan cara membuat selisih harga lebih tinggi di dalam dokumen dengan barang yang dibeli, atau modus lain adalah dengan membelikan barang yang sama namun kualitas dan merknya lebih rendah. Misalnya dalam kasus pengadaan mesin jahit Depsos untuk masyarakat miskin tahun 2005 lalu dimana di dalam dokumen merknya disebutkan ”singer” buatan China namun ternyata setelah di ceck ke lapangan adalah merk lokal (merk tidak jelas) dengan harga yang jauh lebih murah.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar